行业协会是政府和经营主体之间的桥梁和纽带，是完善社会主义市场经济体制进程中不可或缺的社会组织。行业协会依据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争、合规经营，可以有效维护市场竞争秩序，维护消费者利益。我国《反垄断法》自2008年施行以来，在引导和规范行业协会发挥自律职能、预防和制止行业协会从事垄断行为等方面发挥了重要作用。
随着我国经济迅速发展，经营者的市场行为与竞争方式日趋复杂，行业协会的自律活动不断丰富。在此背景下，制定出台《国务院反垄断反不正当竞争委员会关于行业协会的反垄断指南》（以下简称《指南》），既有利于为行业协会规范履职设置“红绿灯”，有效预防和制止垄断行为的发生；也有利于提升行业协会的反垄断合规意识和能力，支持和引导行业协会依法发挥自律职能，促进行业规范健康持续发展。
一、倡导合规建设，促进长远发展：以促进行业协会依法自律为总体目标
《指南》的宗旨不仅是“预防和制止行业协会从事《反垄断法》禁止的行为”，还在于“引导行业协会加强反垄断合规建设”，发挥行业协会在促进行业规范健康持续发展、维护市场竞争秩序等方面的积极作用。《指南》注重引导行业协会发挥连接政府与经营主体的独特优势，一方面加强自身反垄断合规建设，另一方面帮助本行业经营者健全反垄断合规制度。
《指南》以加强行业自律、引导竞争合规为基本导向，第三条提出了行业协会反垄断监管的总体要求，在明确行业协会不得违反《反垄断法》的规定从事排除、限制竞争行为的同时，强调行业协会应当通过加强行业自律，引导本行业经营者依法竞争、合规经营来维护市场竞争秩序。
做好反垄断合规是行业协会发挥自律职能的重要前提。从我国反垄断执法实践看，不少行业协会卷入垄断行为源于“无心之失”，主要是因为缺乏反垄断合规意识，没有把握好行业自律与垄断行为的界限。加强反垄断合规，是行业协会避免违反《反垄断法》的基本方式。《指南》将“自律合规倡导”作为重要内容，不仅提出行业协会反垄断合规的总体要求，还从“内部合规管理”“合规风险识别与控制”等方面，为行业协会加强合规建设提供了细致有效的指导。反垄断合规重在有效性，要避免形式合规或纸面合规。为此，《指南》列出了有效反垄断合规方案的必备要素，不仅强调行业协会自身应避免违反《反垄断法》，而且提示行业协会不应被会员控制或利用从事违反《反垄断法》禁止的行为。
基于行业协会连接政府与经营主体的独特优势，《指南》倡导行业协会发挥提供服务、反映诉求、规范行为等职能，更好促进行业规范健康持续发展。为此，行业协会可以采取“行业规则、公约以及市场自治规则等方式，指导、帮助会员建立健全反垄断合规管理制度”。行业协会对会员具有重要的管理、服务、引导等职能，指导会员加强反垄断合规管理、对会员开展反垄断合规培训或在发现会员涉嫌违反《反垄断法》时及时纠正，不仅能够有效带动整个行业依法竞争、合规经营，而且能够更长远地维护会员利益，促进行业高质量发展。鉴于不同经营者从事垄断行为的意愿、表现不同，《指南》鼓励行业协会及时向反垄断执法机构举报会员违法行为，或指导从事垄断协议的会员尽早向反垄断执法机构申请宽大待遇。《指南》第十九条还规定，“鼓励行业协会主动与反垄断执法机构沟通，提供行业市场竞争状况、经营者情况等材料，提出加强和改进反垄断执法的意见建议”，进一步健全了发挥行业协会职能作用的工作机制。
二、突出监管重点，做到统筹兼顾：以垄断协议为重同时兼顾行业协会多重身份
《指南》结合行业协会特点和我国反垄断执法实际，列举了行业协会参与垄断行为的主要表现形式，并结合行业协会的多重身份，明确了行业协会反垄断监管的工作思路，构建起符合我国行业协会发展特点和规律的反垄断监管规则。
《指南》重点关注行业协会“组织”垄断协议的行为。我国反垄断执法实践显示，近三分之一的垄断协议案件都有行业协会参与，行业协会违反《反垄断法》的最主要表现形式就是组织本行业的经营者从事垄断协议。为此，《指南》重点对行业协会“组织”从事垄断协议的行为进行了细化。《指南》第四条既指出垄断协议问题是行业协会反垄断监管的重点，也强调组织“从事”垄断协议的行为不仅包括垄断协议的达成，还包括垄断协议的实施。《指南》第五条至第七条列举了实践中行业协会可能组织的垄断协议类型：从形式上看既可能是协议、决定，也可能是协同行为；从内容上看，既可能是横向垄断协议，也可能是纵向垄断协议。需要强调的是，实践中行业协会的会员虽然大多是同业经营者，但也可能包含上下游企业，因此，行业协会不仅可能组织会员达成横向垄断协议，也可能组织会员达成纵向垄断协议。
除了设置“红灯”，《指南》还为行业协会提示了“黄灯”，即“高风险行为”。行业协会在实践中可能会从事一些具有较高垄断风险的行为，如果严格比照《反垄断法》的规定，这些行为未必能被直接认定为违法，但只要突破边界，就会涉嫌违法。对于这些行为，行业协会应当尽量避免从事。为此，《指南》第十条对“高风险行为”进行重点提示，为行业协会的自律活动提供指引，有利于有效预防违反《反垄断法》行为的发生。
《指南》还有一个亮点是兼顾行业协会参与垄断行为的多重身份。《反垄断法》重点关注行业协会的“行业管理者”身份，但实践中，行业协会也可能具有经营者或者公共事务管理者的身份。明确行业协会的上述三重身份，有利于为行业协会提供清晰指引。为此，《指南》第十二条规定行业协会作为经营者时不得从事的行为，第十三条规定行业协会作为法律、法规授权的具有管理公共事务职能的行政主体时不得从事的行为，第十四条提示行业协会不得协助行政机关实施滥用行政权力排除、限制竞争行为。
三、坚持问题导向，破解执法难题：聚焦监管重点难点不断提升执法效能
《指南》全面总结我国反垄断监管执法经验，及时回应行业协会对细化制度规定、明确行为底线的期待，符合我国当前行业协会发展和反垄断执法实际。《指南》紧紧聚焦我国行业协会反垄断监管中的重点难点，对一些亟需明确的问题作出细化规定，提供了分析思路和方法，有利于稳定市场预期，提振发展信心。
《指南》第八条和第九条分别细化了行业协会组织“达成”垄断协议和组织“实施”垄断协议两种行为。依据《反垄断法》第二十一条关于行业协会不得组织本行业的经营者从事垄断协议行为的规定，《指南》明确指出，“从事”既包括“达成”也包括“实施”，并细化了组织“达成”垄断协议和组织“实施”垄断协议的具体情形，这对行业协会明晰自律活动边界具有重要指导意义，也有利于进一步统一反垄断执法机构的执法思路和认定标准。
结合行业协会参与的垄断行为通常涉及主体多、案情较复杂等实际特点，为了进一步提高反垄断监管执法的透明度和科学性，更好体现行政处罚过罚相当原则，依据《反垄断法》等法律规定，《指南》第二十三条规定，反垄断执法机构在确定行业协会和经营者的责任分担时，除考虑“违法行为的性质、程度、持续时间、消除违法行为后果的情况”等基本因素外，还考虑“行业协会发挥的作用、经营者发挥的作用”等因素，并明确列举了从轻、减轻或者从重处罚的具体情形。
此外，为了加强协同监管，提升反垄断执法效能，《指南》第二十五条强调，“反垄断执法机构与社会团体登记管理机关、行业管理部门等加强沟通协调，推进竞争监管和市场准入、行业监管等更加紧密衔接，由监管执法的个案对接转向深层次制度对接，提高监管执法效能，形成协同规制合力”。（中国政法大学民商经济法学院教授 焦海涛）
